În ajunul alegerilor parlamentare Preşedintele RM, Vladimir Voronin, a semnat decretul de promulgare a Legii privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice, adoptate de Parlamentul RM în decembrie 2008.
Evaluarea acestei Legi are drept scop determinarea gradului de legalitate, precum şi modul în care acest act legislativ corespunde normelor democratice şi garantează funcţionalitatea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului în RM.
Caracterul de lege organică fixat pentru Legea dată implică o responsabilitate majoră pentru cadrul legal/normativ ce urmează să-l reglementeze după implementarea ei ulterioară. Prin urmare, formulările defectuoase şi inadecvate identificate în cadrul acesteia pot conduce la interpretarea şi funcţionarea improprie a legii, ceea ce va avea în mod cert efecte negative asupra mediului democratic şi asupra situaţiei în domeniul drepturilor omului din RM.
Una din cele mai serioase provocări ale Legii date este faptul că principiile de legalitatea şi respectare a drepturilor şi libertăţilor omului propuse drept limite de funcţionare a legii, în realitate, legitimizează încălcările în mod flagrant a drepturilor omului şi valorilor democratice consfinţite în Constituţia RM şi alte tratate internaţionale. Însăşi sfera de reglementare a acestei Legi, care constă în verificarea informaţiilor referitoare la cetăţenii RM candidaţi sau posesori de funcţii publice, intră în contradicţie cu semnificaţia termenilor de legalitate şi drepturile omului. Acest raţionament se rezumă la faptul că, procedura de verificare prevăzută de această Lege neglijează, ba chiar violează în mod deschis, clauzele Constituţiei RM, Convenţiei Europene pentru Drepturile Omului, Pactului Internaţional pentru drepturile civile şi politice. Totodată, Legea privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice se suprapune sau contrazice unei serii de acte legislative naţionale din diverse domenii: Legea cu privire la combaterea şi prevenirea corupţiei, Legea privind Codul de Conduită a funcţionarului public, Legea privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al RM. Pe lângă această, Legea dată presupune introducerea unor prevederi speciale ce se potrivesc cu precădere Legii privind statutul ofiţerului de informaţii şi securitate.
Elementele de bază ale legii
Verificarea candidaţilor şi a posesorilor de funcţii publice atât după esenţă, cât şi după scop, reprezintă o măsură restrictivă în stare să diminueze nivelul democraţiei şi a drepturilor omului în orice stat. În cazul realizării drepturilor civile şi politice ale cetăţenilor, aplicarea acestui tip de acţiune poate fi calificat drept pericol la adresa inviolabilităţii şi viabilităţii democraţiei, dar şia drepturilor omului. Actul de verificare a datelor personale ale funcţionarilor publici (inclusiv cu caracter material şi familial) din categorii speciale, în acord cu legea dată, reprezintă o încălcare gravă a următoarelor clauze ale normelor naţionale şi internaţionale:
• Violarea dreptului la viaţă intimă, familială şi privată (Constituţia RM, Art. 28; Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului, Art 8, (1))
• Comiterea actului de restrângere a exerciţiului unor drepturisau unor libertăţi (Constituţia RM, Art.54, (1); Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului, Art 8, (2))
• Promovarea inegalităţii şi discriminării (Constituţia RM, Art. 16; Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului, Art. 14; Pactul Internaţional pentru drepturile civile şi politice, Partea a V-a, Art. E)
Ţinând cont de faptul că Legea privind activitatea SIS-ului corespunde plenar necesităţilor de asigurare şi apărare a securităţii RM, legea privind verificarea funcţionarilor publici nu poate fi caracterizată în niciun caz drept acţiune de consolidare a siguranţei statale a RM, dar mai degrabă ca încercare de a legaliza interferenţa sporită a serviciului dat în afacerile instituţiilor publice. Or, legea dată contravine Art.17 al Convenţiei Europene pentru Drepturile Omului, care prevede excluderea interpretării clauzelor convenţiei în detrimentul drepturilor sau libertăţilor omului. Prin urmare, în cazul funcţionării unor legi speciale în domeniul securităţii, lansarea unui act legislativ suplimentar care să prevadă garantarea securităţii RM (Legea privind verificarea funcţionarilor publici), ce presupune realizarea unor acţiuni nedemocratice şi ce încalcă drepturile omului, se califică ca act de violarea a Constituţiei RM (Art. 54) şi Convenţiei Europene pentru Drepturile Omului (Art. 17).
Concluzie Nr.1
Legea privind verificarea funcţionarilor publici contravine clauzelor Constituţiei RM şi ale altor acte internaţionale, acţionând împotriva principiilor de legalitate şi respectare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
Lipsa unei argumentări solide privind necesitatea implementării acestei legi, precum şi existenţa apriori a unui cadru legal adecvat în acest sens, denotă faptul că sub pretextul fortificării securităţii de stat şi a prevenirii corupţiei, se intenţionează propulsarea unor competenţe mai largi pentru SIS. Aceasta va contribui în mod suplimentar la intensificarea presiunii politice asupra funcţionarilor publici, prin care se încearcă loializarea şi/sau eliminarea persoanelor ce se împotrivesc sau reprezintă pericol autorităţilor centrale. Această lege se înscrie în măsurile de înăsprire a condiţiilor faţă de funcţionarii publici, privitor la obligativitatea renunţării la cetăţenia dublă, precum şi în acţiunile referitoare la stabilirea interdicţiilor pentru persoanele cu cetăţenie multiplă de a candida pentru mandat în Parlamentul RM.
Scopul Legii
În cadrul acestei legi se intenţionează iniţierea procedurii de controlare (verificare) în scopul
(Art. 3, Legea privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice):
„prevenirii şi combaterii corupţiei în mediul autorităţilor publice;
prevenirii ocupării funcţiilor publice de către persoanele care prezintă ameninţări la adresa securităţii naţionale;
aprecierea gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi respectare a restricţiilor stabilite de lege prevenirea şi combaterea corupţiei în autorităţile publice;
stabilirea autenticităţii informaţiilor comunicate de către titularii şi candidaţii la funcţii publice în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice;
prevenirea, identificarea şi excluderea factorilor de risc (conflicte de interes, acţiuni în detrimentul RM, dezvăluirea secretelor de stat);
realizarea măsurilor prevăzute de lege, orientate spre excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale”.
Clauzele date repetă prevederile legii organice referitoare la prevenirea şi combaterea corupţiei (LEGEA cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei, Nr 90, din 25.04.2008, Art 1. stabileşte „acţiuni de prevenire şi de combatere a corupţiei, asigurînd apărarea … securităţii naţionale şi înlăturarea consecinţelor actelor de corupţie”). De fapt, acest act legislativ este mult mai complex şi eficient în ceea ce priveşte abordarea şi rezolvarea problemelor ce ţin de corupţie. Superioritatea şi importanţa acestei legi, faţă de cea ce vizează verificarea actualilor şi potenţialilor funcţionari, constă în faptul că prescrie participarea amplă a societăţii civile (Art. 9), colaborarea amplă între sectorul privat şi cel public (Art. 10), precum şi atribuţii largi pentru Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC) (Art. 13). De asemenea, Legea cu privire la combaterea şi prevenirea corupţiei implică organizarea activităţii autorităţilor publice (Art. 6), în modul necesar pentru excluderea cazurilor de corupţie şi a situaţiilor ce ameninţă securitatea naţională. Un aport simţitor în acest domeniu reprezintă Programul Preliminar de Ţară, finanţat de Guvernul SUA, prin intermediul Corporaţiei Provocările Mileniului, care prevede alocarea unei asistenţe financiare în sumă de 24,7 mil. de dolari pentru consolidarea capacităţii sistemului judecătoresc în prevenirea şi combaterea corupţiei; îmbunătăţirea capacităţii de monitorizare a societăţii civile şi mass-mediei; prevenirea şi combaterea corupţiei în domeniul ocrotirii sănătăţii; preîntâmpinarea şi controlul corupţiei în administraţia fiscală, vamală şi în organele de poliţie; reformarea şi optimizarea activităţii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei.
Pe lângă aceasta, în baza Legii privind Codul de Conduită a funcţionarului public (LEGE Nr. 25
din 22.02.2008), care va intra în vigoare începând cu 2009, a căror clauze sunt obligatorii, se prevede responsabilizarea multidimensională a autorităţilor publice atât în ceea ce priveşte prevenirea actelor de corupţie, cât şi identificarea şi contracararea cazurilor de conflicte de interese (şi a altor factori de risc).
Concluzie Nr. 2
Funcţionarea Legii cu privire la combaterea şi prevenirea corupţiei, ulterioara activizare a Codului de Conduită a funcţionarilor publici, precum şi impactul Planului Preliminar de Ţară în domeniul luptei împotriva corupţiei, acoperă întregul spectru de probleme pe care urmează să le abordeze Legea privind verificarea funcţionarilor publici, în ceea ce priveşte anihilarea fenomenului corupţiei (conflictele de interes), funcţionării responsabile şi eficiente a autorităţilor publice, parţial problema referitoare la securitatea naţională. Prin urmare, Legea privind verificarea funcţionarilor publici este ilogică şi inutilă, deoarece sfera sa de acţiune se suprapune celor reglementate de acte legislative anterioare (inclusiv de către diferite legi organice).
Obiectul Legii
Conform Legii vor fi supuşi verificării diferite categorii de funcţionari publici, inclusiv persoane angajate în sfera militară şi diplomatică. În pofida faptului că Legea privind prevenirea şi combaterea corupţiei (Art. 13) introduce obligativitatea urmăririi activităţii tuturor funcţionarilor publici (de la persoane cu funcţii de demnitate publică până la funcţionari care prestează servicii publice), Legea cu privire la verificare funcţionarilor publici face abstracţie de aceste prevederi. Prin nominalizarea unor funcţionari din mediul diplomatic şi militar, autorii acestei legi încearcă să creeze un domeniu aparte de funcţionare a legii, fiind conştienţi de faptul că obiectul acestui act legislativ este abordat nu numai în normele de stat referitoare la contracararea corupţiei, dar şi în Legea cu privire la Serviciile de Informaţii şi Securitate al RM. Totodată, această stipulare substituie regulamentele interne din sferele militară şi diplomatică, care presupun testarea şi angajarea specifică a persoanelor în funcţie.
Concluzie Nr.3 Obiectul Legii este stabilit în corespundere cu formula necesară pentru a diferenţia premeditat Legea privind verificarea funcţionarilor publici de alte acte legislative existente. În acelaşi scop se intenţionează substituirea metodelor existente de acordare a funcţiilor şi controlare a titularilor de funcţii atât în domeniul public, cât şi în cel militar şi diplomatic.
Organul de verificare
Această Lege vizează Serviciul de Informaţii şi Securitate (SIS) în calitate de instituţie ce va realiza procedurile de verificare. Chiar dacă cadrul de probleme şi de obligaţii ce intră în competenţa SIS sunt extrem de largi şi diferite în baza Legii privitor la Serviciul de Informaţii şi Securitate, legea dată pare să extindă şi/sau să prioritizeze autoritatea asupra acestui serviciu, în ce priveşte monitorizarea multiaspectuală a activităţii funcţionarilor publici. O dovadă în acest sens este Legea cu privire la combaterea şi prevenirea corupţiei ce atribuie SIS-ului responsabilităţi în identificarea şi preîntâmpinarea cazurilor de corupţie etc., alături de Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei şi alte instituţii de stat. Însă, sub acoperirea campaniei de luptă împotriva corupţiei, autorii legii date intenţionează să legifereze şi să faciliteze implicarea serviciului dat în procesul de selectare, nominalizare şi înlăturare a persoanelor, care potrivit Legii reprezintă pericol pentru securitatea statală.
Conform legii privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al RM, instituţiile de stat sunt chemate să colaboreze cu acest serviciu în vederea operaţionalizării şi eficientizării activităţii de prevenire şi soluţionare a problemelor legate de apărarea securităţii statale etc. Cu toate acestea, legea privind verificarea funcţionarilor publici stabileşte că autorităţile publice sunt obligate să raporteze SIS-ului despre orice derogare a funcţionarilor publici de la legislaţia existentă. Astfel, acest act legislativ scuteşte SIS-ul de responsabilitatea de a investiga şi identifica în mod individual cazurile de încălcare a normelor de anti-corupţie şi de securitate, atribuindu-le instituţiilor publice prerogative clare în acest sens.
Concluzie 4
Ţinând cont de obiectivele acestei legi, unde abundă problema securităţii de stat, precum şi de faptul că problema corupţiei este integral vizată de legea privind combaterea şi prevenirea corupţiei, observăm că interesul urmărit de artizanii legii date este maximizarea competenţelor SIS-ului şi a ingerinţei acestuia în activitatea autorităţilor publice, în special în sfera angajării şi/sau eliberării din funcţie a persoanelor, dar şi a monitorizării activităţii în ansamblu a tuturor funcţionarilor publici de rang înalt şi mediu. Totodată, această Lege urmăreşte obligarea autorităţile publice să informeze SIS-ul despre încălcările comise de funcţionar în ce priveşte corupţia sau securitatea naţională. Acest fapt, nu doar intensifică superioritatea executivă a serviciului dat în raport cu instituţiile publice, dar şi diminuează caracterul independent al administraţiei publice, subordonând-o în mod evident SIS-ului.
Procedura şi metodele de verificare
Conform Legii SIS-ul va deţine dreptul de a solicita în orice moment iniţierea procedurii de verificarea a funcţionarilor publici. Printre condiţiile necesare pentru demararea acestei proceduri se numără „existenţa unor motive întemeiate pentru a considera că ocuparea funcţiei publice ar putea fi incompatibilă cu interesele acelei funcţii”. De asemenea, verificarea suplimentară se va putea iniţia de către autorităţile publice competente „prin sesizarea organului de verificare (SIS)”. Aceste prevederi asigură SIS-ului şi autorităţilor publice competenţe nelimitate, care vor fi practic imposibil de întrerupt sau/şi de minimizat. Prin urmare, aceste instituţii vor fi capabile în baza unor dovezi inventate şi/sau neverificate să elibereze din funcţie orice persoană „suspectă”. Astfel, se va exclude imperativul prezumţiei nevinovăţiei, iar dezaprobarea incriminărilor va fi posibilă numai prin acceptarea iniţierii procedurii de verificare, care la rândul său prevede încălcarea unui set larg de drepturi şi libertăţi ale omului.
Legea dată prevede contestarea rezultatelor verificării în instanţa de judecată, însă perioada dedicată acestor proceduri, precum şi competenţele largi deţinute de SIS în ce priveşte identificarea şi demonstrarea vinovăţiei, ceea ce iarăşi este îndreptat împotriva intereselor funcţionarilor publici.
Rezultând din faptul că, activitatea SIS-ului este monitorizată de Parlament (conform Regulamentului Parlamentului, Art.28), care în prezent este condus de majoritatea comunistă, va fi dificilă repunerea în drepturi a funcţionarilor publici ale căror drepturi au fost încălcate de SIS în urma procedurii de verificare. În acelaşi timp, din cauza influenţei partidului parlamentar majoritar (sau a acestuia în coaliţie cu alte partide amicale) este puţin probabilă tratarea nepărtinitoare, echitabilă şi nediscriminatorie a titularilor şi candidaţilor la funcţii publice, în procesul realizării legii privind verificarea funcţionarilor publici.
Un aspect la fel de important este faptul că, pentru furnizarea informaţiilor false ofiţerii de informaţie şi de securitate sunt pedepsiţi prin următoarele forme de penalizare: avertismentul, mustrarea, mustrarea aspră, retrogradarea, prevenirea despre necorespundere parţială funcţiei, eliberarea din serviciu (Art. 32, Legea privind statutul ofiţerului de informaţii şi securitate), în timp ce funcţionarii publici pentru incompatibilitate cu interesele funcţiei (Art. 15, Legea privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice) sau nedorinţa de a oferi informaţii cu caracter personal pot fi eliberaţi din funcţie, neangajaţi sau retrogradaţi în funcţie (Art. 9, (4) şi (5), Art. 15, Legea privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice).
Pe lângă faptul că verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice reprezintă o derogare serioasă de la normele democratice, încălcând în mod grav drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Totodată, prin solicitarea completării unei anchete privitor la situaţia familială, precum şi financiară a funcţionarului public, se comite o imixtiune evidentă în viaţa particulară a acestuia (Art. 9, (2) Lege privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice). Îngrijorător este faptul că asemenea proceduri sunt caracteristice pentru angajarea ofiţerilor de informaţii şi securitate în cadrul SIS-ului din RM (aceeaşi practică se observă şi în cadrul serviciilor secrete din alte state ale lumii). Astfel, controlarea datelor despre membrii familiei, proprietate şi veniturile funcţionarului etc. (Art. 10, privind verificarea de securitate, Legea privind statutul ofiţerului de informaţii şi securitate ) poate avea un raţionament logic şi legal numai în cazul viitorilor ofiţeri de securitate, care îndeplinesc obligaţiile şi angajamentele necesare spre realizare pentru a asigura funcţionarea eficientă şi productivă a SIS-ului. Or, prin Legea privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice se creează premise pentru transpunerea practicilor Serviciului de Informaţii şi Securitate în activitatea administraţiei publice, ceea ce poate duce la micşorarea independenţei autorităţilor publice şi la centralizarea latentă a puterii în RM.
Concluzie Nr. 5
Legea privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice prevede o imixtiune clară în viaţa privată a funcţionarilor publici, ceea ce în condiţiile legislaţiei naţionale corespunde modului în care sunt angajaţi ofiţerii de informaţii şi securitate. Acest lucru denotă intenţia evidentă a autorilor acestei legi de a ataşa administraţia publică la activitatea SIS-ului şi de a continua centralizarea puterii în stat prin minimizarea emergentă a independenţii instituţiilor publice în RM. De asemenea, acest act legislativ contravine principiului prezumţiei nevinovăţiei. Astfel, chiar dacă nu există dovezi privind implicarea titularului sau candidatului la funcţii publice în comiterea unor fărădelegi împotriva securităţii RM şi/sau legate de corupţie, potrivit acestei legi, oricum aceştia vor urma să îndeplinească procedura de verificare. În pofida faptului că acest act reprezintă o violare a drepturilor omului, funcţionarii publici care se vor eschiva sau cărora li se vor depista incompatibilităţi cu competenţele funcţiei vor fi concediaţi, iar în cazuri speciale retrogradaţi. Prin urmare, se vor încălca drepturile titularilor şi candidaţilor, atât în cazul în care aceştia vor fi acceptaţi să deţină funcţii publice, cât şi atunci când vor primi refuz.
Datorită legăturilor strânse a actualului partid de guvernământ cu SIS este imposibilă funcţionarea independentă şi echidistantă a acestei instituţii, ceea ce poate duce ukterior la politizarea Legii privind verificarea funcţionarilor publici, precum şi la realizarea defectuoasă a acesteia, chiar dacă PCRM nu va mai deţine o majoritate confortabilă în viitorul Parlament (dar totuşi va rămâne o forţă politică influentă).
Riscuri – continuarea aici : http://www.azi.md/ro/investigation/1456