1. Aspecte generale privind necesitatea reformei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi rolul României ca preşedinte al Comitetului Miniştrilor
Sistemul european de protecţie a drepturilor omului (SEPDO) reprezintă cel mai avansat şi eficient sistem internaţional de promovare, protejare şi implementare a drepturilor individului. Creat ca o necesitate socială şi politică în cadrul şi sub auspiciile Consiliului Europei la sfârşitul celui de-al doilea razboi mondial, SEPDO reprezintă prima iniţiativă internaţională de implementare a prevederilor statuate în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, adoptată de către Adunarea Generală a ONU la 10 decembrie 1948.
Deşi atât Uniunea Europeană, cât şi Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa au activităţi privind promovarea şi protejarea drepturilor omului, totuşi Consiliul Europei rămâne organizaţia interguvernamentală europeană având rolul principal în acest domeniu.
Consiliul Europei, cuprinzând în prezent 46 de state membre, a fost fondat în 1949 cu scopul de a promova şi proteja drepturile omului şi statul de drept prin educaţie, monitorizarea şi implementarea directă a obligaţiiloe asumate de către statele membre prin tratatele Consiliului. Convenţia europenă pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale (1950) este actul care stă la baza întregului sistem.
Mecanismul actual de implementare a Convenţiei plasează SEPDO pe o poziţie net superioară celorlalte sisteme internaţionale de protecţie a drepturilor omului . Amendamentele aduse Convenţiei în 1998 prin Protocolul nr. 11 a „depolitizat” procedura de funcţionare a Curţii Europeane a Depturilor Omului (CEDO, Curtea), instituind o Curte unică, permanentă, ce a înlocuit rolul judiciar al vechii Curţi, Comisiei europene a drepturilor omului şi Comitetului Miniştrilor. Independenţa Curţii oferită de Protocolul nr. 11 a făcut ca SEPDO să fie perceput la nivel internaţional drept model pentru celelalte sisteme internaţionale.
Credibilitatea oferită de Sistemul european a făcut ca numărul cazurilor aduse în faţa CEDO/Comisiei să crească de-a lungul timpului. Dacă până în 1980, în mai bine de douăzeci de ani de activitate, CEDO a emis doar 36 de hotarâri , în ultimii ani numărul cazurilor în faţa Curţii au crescut foarte mult: de la 404 în 1981 la 2 037 în 1993 şi 4 750 în 1997. O creştere excesivă, de aproximativ 130%, a avut loc după intrarea în vigoare a Protocolului nr. 11: 5 979 aplicaţii în 1998 şi 13 858 în 2001.
Supraîncărcarea activităţii Curţii a avut ca efect imediat prelungirea perioadei de filtrare a plângerilor individuale şi imposibilitatea soluţionării cazurilor în timp util. Drept urmare, preocupările în ceea ce priveşte capacitatea Curţii de a face faţă situaţiei create nu au întârziat să apară.
În cadrul Conferinţei ministeriale cu privire la drepturile omului, organizată la Roma în noiembrie 2000, a fost adoptată o rezoluţie prin intermediul căreia Comitetul Miniştrilor era însărcinat să „iniţieze, cât mai curând posibil, un studiu aprofundat al diferitelor posibilităţi şi obţiuni în vederea asigurării eficienţei Curţii în lumina noii situaţii…”
În februarie 2001, Comitetul Miniştrilor a creat un Grup de evaluare care, în raportul prezentat în septembrie a recomandat elaborarea unui proiect de protocol la Convenţie „prin care Curtea să fie autorizată să decline examinarea plângerilor care nu ridică nici un aspect de fond potrivit Conventiei.”
La întâlnirea anuală a Comitetului Miniştrilor din mai 2004 a fost prezentat şi deschis spre semnare Protocolul nr. 14 care va intra în vigoare după ce va fi ratificat de către toate Statele membre ale Convenţiei. Acesta amendează sistemul de monitorizare oferit de Convenţie în vederea garantării eficienţei activităţii CEDO. Urmând recomandarea făcută de Grupul de evaluare în raportul din 2001, Protocolul nr. 14 condiţionează admisibilitatea cazurilor aduse în faţa CEDO de necesitatea existenţei unui „dezavantaj semnificativ”.
Protocol nr. 14 reprezintă, pe de-o parte un real pericol de limitare a accesului la justiţie a individului care nu a suferit un „dezavantaj semnificativ”, iar pe de altă parte oferă avantajul simplificării procedurii admisibilităţii cazurilor, îmbunătăţirii modului de implementare a Convenţiei la nivel naţional, precum şi consolidarea puterilor Comitetului Miniştrilor privind controlul execuţiei hotărârilor Curţii Europene a Drepturilor Omului. În plus, elaborarea Protocolului a avut în vedere posibilitatea aderării Uniunii Europene la Tratat.
România a preluat preşedinţia Comitetului Miniştrilor la 17 noiembrie 2005, pentru o perioadă de şase luni. Printre priorităţile stabilite pe agenda de lucru a Comitetului se numără obligaţia asumată de ţara noastră de a contribui la implementarea Planului de acţiune adoptat la Varşovia în mai 2005. Un rol deosebit de important îl joacă reforma SEPDO şi promovarea ratificării Protocolului nr. 14 al Convenţiei.
2. Istoricul procesului reformator al Curţii Europene a Drepturilor Omului
Din 1950, de la adoptarea Convenţiei europene a drepturilor omului şi până în prezent au fost adoptate treisprezece protocoale adiţionale, simţindu-se nevoia continuă de adaptare a sistemului european de protecţie a drepturilor omului la noile schimbări sociale ce au avut loc în timp.
Protocoalele nr. 1, 4, 6, 7, 12 şi 13 au adăugat drepturi şi libertăţi suplimentare celor consacrate prin Convenţie. Protocolul nr. 2 a conferit Curţii puterea de a emite avize consultative. Protocolul nr. 9 a deschis petiţionarilor individuali posibilitatea de a-şi prezenta cauza în faţa Curţii, sub rezerva ratificării Protocolului de cărte statul acuzat şi a acceptării cazului de către un comitet de filtrare. Protocolul nr. 11 a restructurat mecanismul de control al sistemului european de protecţie a drepturilor omului. Protocoalele nr. 3, 5, 8 şi 10 se referă la organizarea instituţiilor înfiinţate de Convenţie şi la procedura ce trebuie urmată în faţa acestora.
Creşterea continuă a numărului de cazuri cu care s-a confruntat Curtea/Comisia europenă a drepturilor omului a făcut tot mai dificilă menţinerea duratei procedurilor în limite acceptabile.
Urmare a multiplicării numărului de plângeri, a creşterii continue a complexităţii lor şi a extinderii Consiliului Europei de la 23 la 40 de membri între 1989 şi 1996, reforma procedurală a Curţii a devenit absolut necesară. Astfel, Protocolul nr. 11 modifică substanţial procedura judiciară stabilită de Convenţia europeană a drepturilor omului şi instituie o Curte unică, permanentă care a înlocuit rolul „judiciar” al Comisiei europeane a drepturilor omului, a vechii Curţi de la Strasbourg şi a Comitetului Miniştrilor.
Scopul acestei reforme, decise în cadrul Summit-ului de la Viena din mai 1993, a fost transformarea SEPDO într-un sistem judiciar unitar şi crearea unei Curţi unice permanente. Protocolul viza creşterea eficienţei mijloacelor de protecţie a drepturilor garantate prin Convenţie, simplificarea sistemului prin reducerea duratei procedurilor, accesibilitatea sistemului de către orice persoană a cărei drepturi au fost încălcate, creşterea vizibilităţii Curţii, precum şi desfiinţarea rolului decizional al Comitetului Miniştrilor.
Eficienţa reformei realizate prin intermediul Protocolului nr. 11 s-a făcut imediat simţită. Dacă până în 1998, în patruzeci şi patru de ani, Curtea/Comisia a decis asupra a 38 389 de cazuri, Curtea unică a deliberat în numai cinci ani asupra a 61 633 de cazuri.
3. Modificările aduse de Protocolul nr. 14 şi necesitatea ratificării sale
La numai zece ani de la elaborarea Protocolului nr. 11, necesitatea adaptării mecanismului european de protecţie a drepturilor omului la noile modificări impuse de creşterea numărului statelor membre ale Convenţiei şi de garantarea eficienţei CEDO în timp, devine imperativă pentru continuarea rolului pre-eminent al Consiliului Europei în protejarea drepturilor omului la nivel regional.
Ineficienţa din ultimii ani a procedurii de soluţionare în timp util a cazurilor CEDO se datorează, în principal, procesării unui număr foarte mare de aplicaţii individuale declarate inadmisibile, precum şi procesării aplicaţiilor individuale ce derivă din acelaşi defect levislativ la nivel naţional. Această situaţie impune o reformă a sistemului de control al CEDO în vederea păstrării eficienţei sale în timp.
În noiembrie 2000, la Roma, în cadrul Conferinţei ministeriale şi ceremoniei celei de-a 50-a aniversare a Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale a fost adoptată rezoluţia care, printre altele, cerea Comitetului Miniştrilor să ia măsuri în vederea asigurării pe termen lung a eficieţei activităţii CEDO. În acest sens, Comitetul a constituit un Grup de evaluare care a propus elaborarea unui protocol ce permite Curţii respingerea acelor plângeri care nu au ca obiect un „dezavantaj semnificativ”.
În noiembrie 2002, Comitetul Miniştrilor a adoptat declaraţia „The Court of Human Rights for Europe” conform căreia Statele şi-au asumat responsabilitatea prevenirii încălcării drepturilor garantate de Convenţie/Protocoalele adiţionale şi îmbunătăţirea remediilor la nivel naţional, optimizarea eficienţei filtrării şi procesării aplicaţiilor, precum şi îmbunătăţirea şi accelerarea punerii în executare a hotărârilor Curţii.
În perioada 2000-2004 au fost propuse măsuri care să asigure eficienţa pe termen lung a sistemului de control stabilit prin Convenţie şi Ptotocoalele adiţionale, măsuri de prevenire a violării drepturilor omului la nivel naţional şi de îmbunătăţire a remediilor domestice, precum şi măsuri care să intensifice şi să urgenteze punerea în executare a hotărârilor CEDO. Doar un set amplu de astfel de măsuri poate face posibilă depăşirea supraîncărcării activităţii Curţii cu care aceasta se confruntă în ultimii ani în condiţiile în care se preconizază o creştere continuă a numărului de aplicaţii aflate în curs de procesare.
În mai 2004, Statele membre ale Consiliului Europei au admis necesitatea realizării rapide a reformei sistemului european de protecţie a drepturilor omului şi s-au angajat să ratifice Protocolul nr. 14 al Convenţiei până în mai 2006. Spre deosebire de Protocolul nr. 11, Protocolul nr. 14 nu aduce schimbări radicale sistemului de control stabilit de Convenţie, ci se referă mai mult la modul de funcţionare al acestuia decât la structura sistemului în sine.
Protocolul nr. 14 aduce amendamente în trei domenii principale: consolidarea capacităţii de filtrare a Curţii în ceea ce priveşte aplicaţiile nefondate, instituirea unui nou criteriu de admisibilitatea a cazurilor în care aplicantul nu a suferit un dezavantaj semnificativ şi măsuri de tratare a cazurilor repetitive. Astfel, reforma are în vedere reducerea timpului alocat de Curte aplicaţiilor inadmisibile şi celor repetitive, dând posibilitatea acesteia să se concentreze asupra cazurilor care ridică probleme importante de încălcare a drepturilor omului.
Noul Protocol al Convenţiei aduce următoarele modificări asupra eficienţei operativităţii Curţii şi a punerii în executare a hotarârilor acesteia:
1. cazurile clar inadmisibile – deciziile de inadmisibilitate vor fi luate în aceste cazuri de un singur judecător asistat de raportori;
2. cazurile repetitive – vor fi declarate admisibile şi vor fi judecate de un comitet de trei judecători şi nu de o Cameră de şapte judecători aşa cum se procedează în prezent;
3. noul criteriu de admisibilitate adaugă condiţiilor precedente pe cel al existenţei unui dezavantaj semnificativ;
4. Comitetul Miniştrilor, în temeiul prevederilor Protocolului nr. 14, este îndreptăţit să aducă în faţa Curţii pe acele state care refuză să se supună deciziilor CEDO şi, de asemenea, poate cere Curţii interpretarea unei hotărâri;
5. durata numirii în funcţie a judecătorilor CEDO va fi de nouă ani, fără posibilitatea reînoirii mandatului;
6. Uniunea Europeană poate adera la Convenţie.
Este clar că drepturile şi libertăţile garantate de Convenţie trebuie protejate în primul rând la nivel naţional. Autorităţile naţionale trebuie să-şi reafirme responsabilitatea în acest domeniu, iar capacitatea sistemelor legale naţionale de prevenire şi compensare a încălcărilor drepturilor omului trebuie să fie consolidată. Statele membre au obligaţia de a veghea ca legislaţia şi procedurile administrative să fie în conformitate cu prevederile Convenţiei şi ale jurisprudenţei Curţii. Dacă aceste măsuri vor fi aplicate integral la nivel naţional, atunci presiunea exercitată asupra activităţii CEDO se va reduce. Deşi sunt considerate cele mai eficiente, aceste măsuri pot fi implementate şi pot produce efecte doar pe termen lung.
În plus, autoritatea Curţii şi credibilitatea sistemului depind de măsuri ce privesc îmbunătăţirea şi accelerarea procesului execuţional. Cu cât Statele membre vor pune în executare mai repede hotărârile Curţii şi vor implementa prevederile Convenţiei, cu atât numărul aplicaţiilor se va reduce. O măsură eficientă în acest sens este propunerea de amendare a Convenţiei, făcută de Protocolul nr. 14 ce permite Comitetului Miniştrilor să aducă în faţa Curţii un stat care refuză să se conformeze hotărârilor acesteia.
4. Contribuţia României, în calitate de Preşedinte al Comitetului Miniştrilor, la procesul de reformă al Sistemului European de Protecţie a Drepturilor Omului
România a devenit membră a Consiliului Europei în 1993. În prezent, ţara noastră este membră a Convenţiei europeane a drepturilor omului şi a ratificat cele 14 protocoale adiţionale ale Convenţiei.
România a preluat preşedinţia Comitetului Miniştrilor la 17 noiembrie 2005. Priorităţile stabilite pe perioada mandatului au în vedere, în principal, implementarea Planului de acţiune adoptat la cel de-al treilea Summit al şefilor de state şi de guverne ale Statelor membre ale Consiliului Europei ce a avut loc la Varşovia, în mai 2005.
Preşedinţia română va promova activ aplicarea la nivel naţional, a tratatelor adoptate în cadrul Consiliului Europei. În plus, va căuta să îmbunătăţească activitatea mecanismelor de monitorizare, si anume: Comisarul pentru drepturile omului, Comisia europeană împotriva rasismului şi a intoleranţei, Comitetul european pentru prevenirea torturii şi a altor tratamente sau pedepse inumane şi degradante, Comitetul consultativ al Convenţiei cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, Comitetul european pentru drepturile sociale ş.a.
O importanţă deosebită pe parcursul preşedinţiei României va fi acordată procesului de îmbunătăţire a eficienţei mecanismului de implementarea la nivel naţional a Convenţiei europene a drepturilor omului şi reformei CEDO realizată prin intermediul Protocolului nr. 14. Conştientă de problemele care afectează în present activitatea Curţii, România va promova ratificarea, înainte de luna mai 2006, a Protocolului nr. 14 care oferă soluţii problemelor vitale privind eficienţa pe termen lung a Curţii, precum şi angajamentele asumate la Varşovia de către statele membre de a implementa un set coerent de măsuri ce permit o aplicare eficientă, la nivel naţional, a prevederilor Conveţiei europene a drepturilor omului.
În plus, România va sprijini iniţiativele îndreptate spre îmbunătăţirea eficienţei justiţiei sistemelor naţionale şi găsirea unor soluţii la problemele identificate de către jurisprudenţa CEDO în aceste state. Se va avea în vedere implementarea Planului de acţiune adoptat la Varşovia în mai 2005 prin promovarea de programe educaţionale universitare, verificarea compatibilităţii Convenţiei cu legislaţia naţională şi îmbunătăţirea remediilor domestice.
Transformarea acţiunilor prioritare aprobate în cadrul Summit-ului de la Varşovia în activităţi concrete reprezintă o responsabilitate a României pe perioada preşedinţiei, precum şi una colectivă pentru toate statele membre. După o primă evaluare ce a avut loc în luna noiembrie 2005, reuniunea ministerială din mai 2006 va oferi oportunitatea unei evaluări cuprinzătoare a aplicării documentelor Summit-ului la un an de la adoptarea sa. Această evaluare va reflecta în mare măsură eficinţa activităţii întreprinse de România, ca Preşedinte.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului joacă un rol central în procesul de promovare şi protejare a drepturilor fundamentale a peste 800 de milioane de persoane ce locuiesc în Statele membre ale Convenţiei. România va sprijini, în special pe parcursul perioadei în care deţine preşedinţia Comitetului Miniştrilor, iniţiativele menite să îmbunătăţească eficienţa sistemului de protecţie a drepturilor garantate prin Convenţia europeană a drepturilor omului şi Protocoalele adiţionale ale acesteia.
Deşi România ar trebui să reprezinte un exemplu pentru celelalte state membre în vedere implementării la nivel naţional a Planului de acţiune de la Varşovia, suntem destul de departe de îndeplinirea obligaţiile pe care ni le-am asumat. Planul de învăţământ naţional universitar nu cuprinde directive clare, specifice privind predarea drepturilor omului; sistemul juridic românesc se găseşte într-un proces continuu de reformă denotând o stare de instabilitate şi neîncredere; mecanismul de implementare la nivel naţional a Convenţiei s-a dovedit a fi ineficient; numărul mare al deciziilor CEDO împotriva României demonstrează că sistemul remediilor naţionale necesită revizuire şi imbunătăţire; iar procedura de punere în executare a hotărârilor CEDO trebuie să fie urgentată. România ar trebui să rezolve aceste probleme naţionale în timp util, recomandabil pe perioada deţinerii presedinţiei Comitetului Miniştrilor.